中经记者陈婷赵毅深圳报道
深圳湾畔，改革的浪潮始终奔涌不息。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》（以下简称《意见》），在新起点上赋予深圳一系列重大改革任务。《意见》指出，改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。加强重大产业项目用地保障。
深圳是一个典型的人口大市、经济大市、土地小市。根据《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》），2020年末，深圳市建设用地1027.25平方千米，国土开发强度约50%，建筑面积11.48亿平方米，常住人口1757万人，常住人口城镇化率约100%，实际服务管理人口2100万人左右。经过40多年的高速发展，深圳面临土地资源紧张的严峻挑战。
国家高端智库CDI资深研究员宋丁接受《中国经营报》记者采访时表示，上述《意见》相关部署是一种政策性与市场化紧密结合的处理方式，对深圳盘活闲置土地是非常好的政策导向，有助于进一步推进土地合理使用与配置。中指研究院华南分院高级分析师孙红梅告诉记者，深圳此次改革提出的“土地闲置费与闲置时长挂钩”政策，本质上是通过动态经济杠杆破解土地资源错配难题。
“像深圳这样高度城市化的城市，其开发强度之高，新增供地空间也很有限。同时，在前期快速发展时期，土地出让速度快，但由于在功能定位、开发进度、供需匹配等方面的精细化考虑不够，一些用地在出让较为粗放、供应规模较大的情况下出现开发不足，这就导致了低效土地大量闲置、土地空间需求又得不到满足的双重困境。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉称。
超百宗土地闲置
记者注意到，《意见》在2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》要求“提升城市空间统筹管理水平”的基础上，进一步明确健全土地等自然资源管理制度。
李宇嘉表示，近十几年来，大城市产业转型升级快，导致很多二产用地（工业用地）低效但难以退出。“产业地块利用周期一般在40—50年，但产业更迭周期往往在20年左右，这就造成产业升级后对土地的需求与供地制度的不匹配问题，从而产生土地闲置。从房地产角度说，一方面，近年来开发节奏放缓，呈现小型化、小步快跑的趋势，批准预售和销售的规模也在下降，这使得部分地块很容易超过1年或2年仍未开发，被认定为闲置土地。另一方面，很多地块供应时承诺的配套条件未能达成，导致项目不具备开工条件，延误了开发时机，土地被闲置。”
据深圳市规划和自然资源局2024年6月发布的《闲置土地信息公开表》，深圳市存在97宗闲置土地，其中地块闲置时间最久达324个月（27年），地块位于大鹏新区大鹏街道鹏飞路南侧，土地使用权人为中国邮政集团有限公司深圳市分公司，因企业原因闲置；面积最大的闲置土地达31.4万平方米，为一宗工业用地，因政府原因（片区规划定位调整，不能再按原批准用地功能开发使用）闲置了77个月（超过6年）。
不过，据深圳市规划和自然资源局闲置土地认定数据公示系统，当前全市总共131宗闲置土地，其中有16宗已闲置30年以上，多数土地由于企业原因而闲置。面积最大的一宗地块同时闲置时间最长（自1992年9月起闲置），该地块位于龙城街道，土地面积约24.8万平方米，用途为工业用地，由于非单一闲置原因而闲置。
根据自然资源部发布的《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
孙红梅告诉记者，深圳闲置土地的形成是多重因素叠加的历史与现实矛盾。深圳作为快速发展的超大城市，早期土地规划随产业升级频繁调整（如从制造业向科创、服务业转型），部分已出让土地因规划变更或原用途失效而闲置；城市更新项目中，拆迁谈判周期长、利益协调复杂，导致土地开发停滞；部分企业出于土地增值预期，通过“拿地不开发”等待地价上涨，或由于资金链断裂、项目定位调整等原因搁置开发；早期工业用地出让中，部分企业获取土地后未按约定建设，形成低效利用。此外，过去土地出让后，对开发进度的动态监管存在漏洞，闲置认定标准、处置流程不够细化，导致部分土地长期“沉睡”。
从“深圳经验”到“全国方案”
早在多年前，深圳已对闲置土地处置进行探索。
2007年，深圳市人民政府印发《深圳市闲置土地处置工作方案》。2019年，深圳市规划和自然资源局印发《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》。当中明确，2020年11月30日前完成全市已批未建土地处置工作。2025年2月，深圳市人民政府发布《规划》，提出积极盘活批而未供土地和闲置土地。
孙红梅表示，依据《土地管理法》《闲置土地处置办法》，深圳主要通过收取闲置费（标准为土地出让金的20%以内）、协议收回、无偿收回、督促开发等方式处置闲置土地。现有措施对短期闲置土地有一定约束，但对长期囤地、复杂历史遗留问题效果有限。比如，闲置费标准固定（最高20%），与土地增值收益相比成本较低，企业囤地机会成本不足。部分“非企业原因”闲置土地（如规划调整）的认定和处置流程繁琐，导致政府回收难度大。
宋丁认为，此次《意见》提出“完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策”是用市场化的办法解决闲置土地的处置和回收。“闲置时间越长，收费越高，迫使相关土地使用权人尽快利用土地，解决过去普遍存在的囤地现象，有助于进一步强化土地合理利用和资源配置。”
值得注意的是，此次《意见》要求在更高起点、更高层次、更高目标上深化改革、扩大开放，创造更多可复制、可推广的新鲜经验，更好发挥深圳在粤港澳大湾区建设中的重要引擎作用和在全国一盘棋中的辐射带动作用，为全面建设社会主义现代化国家作出贡献、提供范例。
事实上，深圳遇到的问题不是孤例。去年以来，为应对存量土地盘活利用问题，多地使用专项债资金实施土地收储。据克而瑞统计，截至2025年2月，广东省已有多个城市发布专项债收储公告，拟收购价格合计超350亿元，占全国同期计划收储规模的绝大部分。不过，土地专项债收储当前仍面临价格评估机制难统一、参与主体单一、资金平衡难题等困境。
孙红梅表示，深圳可探索土地出让时签订“开发进度履约协议”，明确闲置预警、收费、收回的全流程标准，类似“土地开发倒计时”机制；探索土地使用权“二次流转”，允许闲置土地通过转让、合作开发、政府收储等市场化方式盘活。“深圳的土地盘活经验表明，超大城市需以市场化激活效率、法治化保障公平、精细化提升品质、协同化拓展空间，将土地资源转化为高质量发展动能。通过制度创新打破路径依赖，在存量挖潜中实现城市治理能力现代化，为全国土地制度改革提供可复制的‘深圳范式’。”
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